Onde está o desenvolvimento financiado pela China?

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Sede do Banco de Desenvolvimento da China (imagem: wikimedia )

 

Existe um consenso emergente de que a China é hoje um dos principais atores, se não o maior, no financiamento do desenvolvimento global. Estudos recentes têm inspirado manchetes como “China e EUA estão ‘emparelhados’ nos gastos em ajuda externa”. Em contraste com o aparente desprezo do governo Trump pelo histórico de apoio norte-americano à promoção do desenvolvimento global, essas manchetes parecem evidenciar ainda mais a emergência da China como líder em governança e influência econômica global.

No entanto, esse novo entendimento pode ser enganoso e pouco útil, pois tende a presumir, ao invés de questionar, a forma como a China e seus parceiros econômicos e diplomáticos no mundo em desenvolvimento e outras regiões compreendem e avaliam os efeitos reais de “desenvolvimento” associados ao crescente fluxo de financiamentos oficiais concedidos pela China.

A crescente narrativa que a China é a nova líder do desenvolvimento econômico internacional e, especialmente, do financiamento do desenvolvimento, tem sido reforçada por estudos recentes.

O primeiro veio da equipe de pesquisa AidData, cujo artigo recente publicado em outubro, intitulado “Aid, China, and Growth: Evidence from a New Global Development Finance Dataset” (“Auxílio, China e crescimento: evidências de um novo conjunto de dados sobre o financiamento do desenvolvimento global”, em tradução livre), demonstrou que a concessão do que os autores chamam de “financiamento oficial” pelo governo chinês para mais de 140 países no período de 2000 a 2014 totalizou mais de US$ 350 bilhões.

O segundo é uma série de estudos realizados por uma equipe de coautores da Iniciativa Global de Governança Econômica (GEGI) da Universidade de Boston, nos quais eles argumentam que, por meio de uma combinação de bancos de fomento estatais (Banco de Desenvolvimento da China – CDB e Banco de Exportações e Importações da China) e novas instituições financeiras multilaterais, como o Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura (AIIB), a China “se tornou uma líder global em financiamento do desenvolvimento”.

Ambos os estudos fazem questão de apontar que, em um período relativamente curto de tempo, os bancos de fomento chineses se equipararam ou ultrapassaram os valores alocados para o fomento ao desenvolvimento pelos Estados Unidos, ou mesmo os financiamentos para desenvolvimento concedidos por instituições multilaterais como o Banco Mundial.

Nas entrelinhas, a realidade é mais complexa.

Os estudos do AidData e da GEGI concluem que a maior parte do que ambos os grupos chamam de “financiamento do desenvolvimento global” pela China não é realizada na forma oficializada pela OCDE (official development aid – ODA), mas sim como financiamentos comerciais concedidos pelos dois bancos de fomento da China. Na prática, isso significa que menos de 25% do montante total que costuma ser classificado como “fomento ao desenvolvimento” pela China é concedido na forma de bolsas, créditos de exportação e financiamentos com juros baixos (i.e., concessionais), enquanto a maior parte se caracteriza como empréstimos comerciais (ou seja, não-concessionais ou com juros próximos aos praticados no mercado).

Na verdade, considerando que o Banco de Exportações e Importações da China é responsável pela maior parte dos empréstimos concessionais, que são focados principalmente na África e Ásia, isso significa que o CDB é a principal instituição chinesa provedora de crédito internacional, especializada em empréstimos comerciais para uma ampla variedade de regiões, entre elas América Latina, Ásia Central e Rússia.

Além disso, os estudos demonstram que não só a grande maioria dos empréstimos comerciais da China, mas também uma boa parte dos concessionais é direcionada a dois setores: energia e infraestrutura. Isso significa que uma proporção esmagadora do “financiamento do desenvolvimento” chinês se configura na forma de empréstimos comerciais (e até mesmo os empréstimos concessionais quase sempre atendem a interesses comerciais) para projetos de infraestrutura de energia e transporte, muitas vezes indo para países de riqueza média ou alta (p.ex., as maiores carteiras de crédito do CDB são financiamentos para a Venezuela e a Rússia*).

Mas por que isso é um problema? É certo que os dois grupos de pesquisadores começam com o objetivo elogiável de tentar elucidar o mundo habitualmente opaco do fomento ao desenvolvimento pela China e dos financiamentos concedidos pelos bancos de fomento chineses. No entanto, ainda que esses estudos destaquem a predominância dos empréstimos comerciais do CDB para projetos de energia, por exemplo, não há quase nenhum aprofundamento sobre se faz sentido ou não, em uma perspectiva mais ampla ou mais específica, considerar que esses empréstimos estão contribuindo para o desenvolvimento propriamente dito, seja qual for a definição que se adote para isso.

Ao invés disso, apesar de os autores dos estudos se esforçarem em detalhar as nuances e a ampla gama de efeitos sobre os países que recebem crédito da China, a ideia de que isso tudo é parte da contribuição chinesa para o “financiamento do desenvolvimento global” é muitas vezes aceita sem questionamento.

Uma das razões pelas quais se costuma presumir ou, no mínimo, sugerir que os empréstimos dos bancos de fomento chineses para outros países têm uma natureza “pró-desenvolvimento” se encontra no nome de uma dessas instituições: Banco de Desenvolvimento da China. Como afirmado por um dos estudos da GEGI, “o CDB é talvez a maior instituição de desenvolvimento do mundo.” Mas o que, exatamente, significa afirmar que o CDB é uma “instituição de desenvolvimento”, em comparação com qualquer outro banco ou empreendimento estatal chinês, por exemplo?

Outro motivo para a associação quase automática entre bancos de fomento chineses e atividades de “desenvolvimento internacional” é a ênfase crescente que os líderes chineses colocam sobre seu país como motor do desenvolvimento econômico, em uma concepção ampla. A China, ao contrário dos países da OCDE, não se comprometeu com a ideia de que desenvolvimento é igual a auxílio. Por disso, não importa se seus bancos de fomento estão negociando empréstimos concessionais ou comerciais, ou se suas empresas estatais ou privadas estão envolvidas em comércio e investimentos – as lideranças da China querem que o mundo e seus próprios cidadãos vejam o pacote todo como parte da contribuição chinesa para o desenvolvimento global.

Em última instância, o comportamento dos bancos de fomento chineses frente ao crédito internacional deve ser colocado no contexto da estratégia industrial mais ampla da China e do capitalismo estatal que caracteriza o governo do país: a ideia de ter bancos estatais concedendo empréstimos com orientação comercial não é nada incoerente com o resto da economia política da China.

Mas isso apenas ressalta a importância de se ir além das premissas simplistas e da propaganda governamental sobre a natureza pró-desenvolvimento do “financiamento do desenvolvimento global” da China e perguntar se, e como, a concessão de financiamentos internacionais pelo governo chinês, sejam eles concessionais ou comerciais, está de fato contribuindo para o desenvolvimento, tanto dentro quanto fora da China.

Para começar, pode ser necessário que analistas e legisladores façam um exercício mental de desassociar a palavra “desenvolvimento” de conceitos como o “financiamento do desenvolvimento global” da China, ou mesmo do próprio nome do Banco de Desenvolvimento da China. E se nós, por exemplo, perguntássemos qual impacto a concessão de financiamentos comerciais ou concessionais pelos bancos de fomento estatais da China tiveram sobre determinadas áreas importantes, como sustentabilidade de dívida, nos países destinatários e na própria China? Poderíamos também perguntar a mesma coisa sobre os financiamentos chineses direcionados aos setores de energia ou infraestrutura, sem pré-julgar seus aspectos relacionados ao desenvolvimento.

Na verdade, tanto o estudo do AidData quanto os da GEGI fazem exatamente esse exercício quando, por exemplo, olham para os impactos socioambientais e de crescimento nos países destinatários de empréstimos dos bancos de fomento chineses. Inevitavelmente, os resultados destacam efeitos complexos, mas, no mínimo, quando mostram que “os tipos de financiamento oficial menos concessionais e mais comerciais da China não aumentam o crescimento econômico” nos países destinatários, ou que o enfoque do CDB e do Banco de Exportações e Importações em conceder crédito para projetos de energia muitas vezes exacerba os problemas socioambientais existentes naqueles países, criam ainda mais motivos para perguntarmos se e como o financiamento global concedido pelo governo chinês está contribuindo para atingir determinados efeitos de desenvolvimento.

As preocupações estruturais mais amplas sobre a dependência de commodities, ligadas a acordos de financiamento chinês em troca de commodities em regiões como América Latina e África, simplesmente reforçam a necessidade de se questionar os efeitos de desenvolvimento associados ao financiamento global oficial da China.

Certamente, a conclusão de que a maior parte dos financiamentos oficiais da China é baseada em termos comerciais e não contribui para o crescimento econômico dos países destinatários deveria render tantas manchetes quanto qualquer outro aspecto dessa questão. Porém, assim como essas perguntas são importantes para os países que recebem os empréstimos internacionais concedidos pelo estado chinês, elas são tão importantes quanto, ou até mais, para a própria China. Por exemplo, até que ponto o crédito internacional concedido pelo governo cria novos riscos financeiros ou exacerba preocupações existentes sobre a sustentabilidade da dívida interna chinesa?

Os oficiais chineses, bem como chefes de bancos e de estatais, muitas vezes argumentam que o apoio estatal é necessário para projetos do setor de energia – tendo em vista garantir a segurança energética – ou então que o histórico chinês de construção de infraestrutura é prova cabal de que o país pode e deve financiar e construir infraestrutura em outros países. Mas até que ponto esses argumentos são justificados e não simplesmente uma justificativa para se buscar acesso preferencial a empréstimos subsidiados pelo governo e outras formas de auxílio?

Em um país cujos bancos de fomento emprestam centenas de bilhões de dólares para outros países e isso está geralmente imune ao escrutínio e às críticas do público, os cidadãos chineses têm poucas alternativas a não ser simplesmente confiar que seus líderes estão, de fato, agindo beneficamente em favor do “desenvolvimento”, como alegam.

Por enquanto, pelo menos, o CDB e o Banco de Exportações e Importações continuarão à frente na concessão de financiamentos oficiais chineses para outros países. Ainda assim, a China já começou a diversificar as instituições e abordagens adotadas para fornecer financiamentos internacionais e promover de forma mais ampla o desenvolvimento além de suas próprias fronteiras. Especialmente em comparação com seus bancos de fomento unilaterais, há motivos para esperar que as novas instituições financeiras que são encabeçadas pela China, porém multilaterais – como o AIIB e o Novo Banco de Desenvolvimento (ou Banco do BRICS) –, bem como a participação continuada da China em instituições multilaterais já existentes, como o Banco Mundial e as Nações Unidas, serão mais propícias ao enfrentamento de questões difíceis, mas importantes sobre o significado e o teor do “desenvolvimento”, tanto na China como em seus parceiros no mundo em desenvolvimento.

Por outro lado, independentemente da forma ou do veículo institucional, os recentes e oportunos esforços de elucidação dos fluxos notoriamente opacos de financiamento oficial chinês demonstram que nem a análise rigorosa, nem boas políticas são possíveis na ausência de conceitos claros. Qualquer esforço para compreender melhor o papel crescente da China no financiamento do desenvolvimento global, bem como seu impacto sobre o desenvolvimento de maneira geral, precisa enfrentar diretamente uma questão difícil, mas crucial: o que é e qual deveria ser o significado e teor do desenvolvimento?

*De acordo com o AidData, a Rússia, com US$ 36,6 bilhões, é a maior recebedora de financiamentos comerciais ou “outros financiamentos oficiais” da China, enquanto a Venezuela fica em quinto lugar, com US$ 10,8 bilhões. No entanto, Kevin Gallagher, líder dos projetos da GEGI, descobriu em seu banco de dados de empréstimos chineses para a América Latina que a Venezuela sozinha já recebeu mais de US$ 60 bilhões em crédito de bancos de fomento chineses desde 2007. Esse valor obviamente colocaria a Venezuela como principal destinatária de empréstimos estatais da China, por ampla margem.

Esta matéria foi originalmente publicada pelo China-US Focus